平台经济反垄断指南公布:对“两个选择一”和“大数据扼杀”作出了特别规定 327国债事件

股票资讯  2021-02-07 21:19:29

国务院反垄断委员会办公室负责同志就《国务院反垄断委员会平台经济反垄断指南》答问。来源:国家市场监督管理局微信微信官方账号“城市说新语言”

近日,国务院反垄断委员会制定并发布了《国务院反垄断委员会平台经济反垄断指南》(以下简称《指南》)。

国务院反垄断委员会办公室负责同志就《指南》接受了记者采访。

请介绍制定指南的背景?

回答

近年来,中国的平台经济发展迅速,新的业态和模式层出不穷,在促进经济高质量发展、满足人们日益增长的美好生活需求方面发挥了重要作用。但与此同时,关于涉嫌垄断问题的反思和报道也越来越多,如“两个选择”、“大数据扼杀”、未依法申报和实施经营者集中等。这些行为损害了市场公平竞争和消费者合法权益,不利于充分激发全社会的创新和创造力,促进平台经济的创新和发展,构建经济社会发展的新优势和新动能。习近平总书记强调,新形式和新模式的健康发展应得到良好法律和善治的保障。最近中央政治局会议要求加强反垄断,防止资本无序扩张。中央经济工作会议将加强反垄断和防止资本无序扩张作为2021年经济工作的八大任务之一。要求完善数字化规则,完善平台企业垄断认定的法律规范,加强监管,提高监管能力,坚决反对垄断行为。

中国《反垄断法》的基本制度、监管原则和分析框架适用于平台经济中的经营者。但是,由于平台经济的商业模式复杂,竞争生态复杂,涉及面广,专业性强,需要在联系现行法律、法规、规章和指引的基础上,结合平台经济的发展现状、运营特点和运营规则,进一步明确平台经济中的反垄断执法原则,有针对性地提炼分析思路。为平台经济中的经营者依法合规经营提供更明确的指导,增强执法针对性,增强监管科学性,保障市场公平竞争和消费者利益。为此,国务院反垄断委员会根据《反垄断法》等相关规定,立足中国国情和执法实践,充分借鉴国外成熟经验,广泛听取平台经营者、平台内部经营者等市场主体、专家学者的意见和建议,发布《指南》,着力构建符合中国经济社会发展阶段和平台经济发展特点的反垄断监管规则,促进平台经济规范、有序、创新、健康发展。

反垄断执法机构在平台经济中进行反垄断监管,坚持什么原则?

回答

《反垄断法》适用于所有行业,平等对待各类市场主体,包括平台经济。近年来,随着平台经济的发展,出现了“大数据扼杀”、限制交易、拒绝交易等疑似垄断行为。,平台经济中“越强越强”的马太效应愈演愈烈。从全球形势来看,各国反垄断执法机构密切关注平台经济的发展,并采取措施加强对平台经济特别是超大型互联网平台企业的反垄断监管。为营造有利于创新的公平竞争市场环境,更好地促进平台经济创新发展,反垄断执法机构坚决贯彻落实党中央、国务院的决策部署,全面落实《指南》要求,坚持严格规范公平文明执法,按照以下原则加强平台经济反垄断监管:

(一)保障市场公平竞争。坚持市场主体平等对待,着力防范和制止垄断行为,完善平台企业垄断认定法律规范,保障平台经济公平竞争,防止资本无序扩张,支持平台企业创新发展,提升国际竞争力。

(二)依法科学高效监管。《反垄断法》及相关配套法律、法规和指引确定的基本制度、监管原则和分析框架适用于平台经济领域的所有市场主体。反垄断执法机构将根据平台经济的发展现状、发展规律和自身特点,结合案件具体情况,加强竞争分析和法律论证,不断加强和完善反垄断监管,增强反垄断执法的针对性和科学性。

(三)激发创新和创造力。营造竞争有序、开放包容的发展环境,降低市场进入壁垒,引导和鼓励平台经营者将更多资源用于技术创新、质量提升、服务改善和模式创新,防止和制止对竞争的排斥和限制,抑制平台经济创新发展和经济活力,有效激发全社会创新创造动力,为经济社会发展打造新优势和新动能。

(四)维护各方合法利益。平台经济的发展涉及到很多学科。反垄断监管保护平台经济中的公平竞争,充分发挥平台经济促进资源配置优化、技术进步和效率提升的作用,同时注重维护平台内经营者、消费者和员工的合法权益,加强反垄断执法与行业监管的整体协调,让全社会共享平台的技术进步和经济发展成果,实现平台经济的整体生态和谐和健康发展。

平台经济中的垄断协议与传统行业相比有什么特点?《指南》中有哪些具体规定?

回答

与传统产业相比,平台经济中的垄断协议行为呈现出一些新的特征。

第一,行为比较隐蔽。数据、算法、平台规则的应用,使得垄断协议的发现和判断更加困难。数据、算法、平台规则等。可以帮助运营商快速、频繁地交换价格等敏感信息,并及时监督共谋者的表现。算法等。取代电话、会议和邮件等传统通信方式,这些方式可能通过传输数字信号实现特定敏感信息的交换,从而增加执法机构发现、调查和收集证据的难度。

第二,达成一个中枢辐射协议更容易。平台运营商组织双边或多边团体进行互动匹配,承担市场组织者的角色,对价格机制、交易机制、竞争规则进行设定和干预。以平台运营商为轴,以平台内运营商为辐条,借助算法等技术工具,更容易实现和执行垄断协议。

第三,平台运营商可以要求平台内运营商与其他竞争平台之间的交易条件。比如,平台运营商要求平台内的运营商向其提供与其他竞争平台同等或更优的价格和数量的交易条件,这是很常见的。需要指出的是,在现行《反垄断法》下,上述行为可能构成垄断协议,也可能构成滥用市场支配地位的垄断行为,应具体案例分析。

针对平台经济中垄断协议的上述特点,《指南》做出了相应的规定,为平台经济中的运营商提供了更清晰的指导。如《指南》第六条规定,具有竞争关系的平台经济领域,运营商可能达成的横向垄断协议,是通过使用数据、算法、平台规则等手段实现协调行为的表现。

《指南》对平台经济领域协同行为的认定有哪些新规定?

回答

垄断协议是指经营者排除或者限制竞争的协议、决定或者其他合作行为。其中,其他合作行为是指运营商之间存在协调的行为,虽然没有明确的约定或决策。从整体框架来看,平台经济领域的垄断协议形式与传统行业没有实质性区别,在判断一般适用原则上也有一致性。但需要明确的是,平台经济领域的协同行为可能是通过数据、算法、平台规则或其他与平台经济密切相关的方式实现的。

鉴于平台经济的复杂性,确定平台经济领域的协同行为可以通过直接证据来判断。如果难以获得直接证据,可以根据《禁止垄断协议暂行规定》第六条和逻辑一致的间接证据确定经营者对相关信息的知晓程度,确定经营者之间是否存在合作行为。同时,相关经营者基于独立意志做出的价格跟随等平行行为,或者经营者能够提供相反证据证明不存在合作行为的,不应认定为合作行为。

与传统行业相比,确定平台经济中的运营商具有市场支配地位有哪些特殊性,需要着重考虑哪些因素?

回答

《反垄断法》规定的确定经营者市场支配地位的分析框架适用于包括平台经济中的经营者在内的所有市场主体。《指南》根据《反垄断法》和平台经济的特点,进一步细化了确定运营商在平台经济中的市场主导地位应考虑的因素。

首先,关于市场份额和相关的市场竞争。计算运营商市场份额的传统指标包括销售额、销售数量等。考虑到平台经济的特殊性,《指南》明确指出,运营商在平台经济领域的市场份额可以通过考虑交易量、交易量、活跃用户、点击量、使用时间等指标来计算。鉴于平台经济的动态竞争特征,《指南》还明确考虑了市场份额的持续时间。关于分析平台相关市场的竞争情况,指南明确了市场发展情况、现有竞争对手的数量和市场份额、平台竞争的特点、平台差异程度、规模经济、潜在竞争对手、创新和技术变革等因素。

第二是关于控制市场的能力。《指南》根据平台经济的特点,明确了分析和控制市场的能力。可以考虑运营商控制上下游市场或其他相关市场的能力,阻碍或影响其他运营商进入相关市场的能力,相关平台业务模式,网络效应,影响或决定价格、流量或其他交易条件的能力。

第三是关于资金和技术条件。关于平台经济中运营商的财务和技术条件,《指南》明确了资产规模、盈利能力、融资能力、技术创新和应用能力、拥有的知识产权等传统因素,以及财务和技术条件对运营商业务拓展或巩固和维持市场地位的促进程度,以及投资者情况、资金来源、掌握和处理相关数据的能力等需要特别考虑的因素。

第四是关于依赖程度。指南根据平台经济的特点,明确分析了平台经济中其他运营商对运营商的依赖,可以考虑交易关系、交易量、交易时长、锁定效应、用户粘性,以及其他运营商切换到其他平台的可能性和转换成本。

第五,进入相关市场的难度。平台经济中影响市场进入难度的因素不同于传统行业。《指南》明确了相关考虑因素,包括市场准入、平台规模效应、资金投入规模、技术壁垒、用户多样性、用户切换成本、数据获取难度、用户习惯等。

需要注意的是,《指南》明确规定了确定平台经济领域的经营者具有市场支配地位时需要考虑的因素,需要结合个案具体分析执法实践中的相关因素。

《指南》对“二选一”和“扼杀大数据”的问题有哪些规定,这些问题更多地体现在社会的各个方面?

回答

《指南》充分立足于执法实践,积极回应社会关注,对近年来社会各方面反映的“两个选择”、“大数据查杀”等问题作出了特别规定,明确了判断相关行为是否构成垄断行为的标准。

首先,很明显,“择其一”可能构成滥用市场支配地位来限制交易。“二选一”是大众对平台运营商要求平台内运营商不得在其他竞争平台运营等不合理限制的普遍表述。《反垄断法》禁止经营者滥用市场支配地位。没有正当理由,交易对方只能与其交易或者只能与其指定的经营者交易。因此,《反垄断法》规制“二选一”行为的前提是实施该行为的经营者具有市场支配地位。《指南》明确了可以认为构成限制性交易行为的因素,包括平台运营者要求平台内运营者“二选一”或其他在竞争平台中具有同等效力的行为。同时,从惩罚措施和激励措施的角度,指南进一步细化了判断“两个选择”等行为是否构成限制交易的标准:平台运营商通过封杀店铺、搜索降权、流量限制、技术壁垒等方式实施的限制,扣除保证金等惩罚措施施加的限制,由于直接损害市场竞争和消费者利益,一般可以认为构成限制交易;平台运营商通过补贴、折扣、优惠待遇和流动资源支持等激励措施实施的限制,如果有证据表明对市场竞争具有明显的排斥和限制作用,也可被视为限制性交易。

二是明确“大数据扼杀”可能构成滥用市场支配地位和差别待遇。“大数据杀”是大众普遍的说法,认为互联网平台利用大数据和算法来分析用户的“画像”,从而收取不同的价格。《反垄断法》禁止经营者滥用市场支配地位,无正当理由,在交易价格和其他交易条件上对同等条件的交易对手区别对待。《指南》明确了可以认为构成差别待遇的因素,包括平台经济中运营商基于大数据和算法,根据交易对手的支付能力、消费偏好和使用习惯,实施差别交易价格或其他交易条件。关于确定交易对手是否具备相同条件,《指南》特别规定,平台在交易过程中获取的交易对手的隐私信息、交易历史、个人偏好、消费习惯等方面的差异,不影响确定交易对手具备相同条件。在实践中,如果平台经济领域的经营者在市场中占据主导地位,对不同的消费者实施交易价格等不同的交易条件可能构成差别待遇。

构成滥用市场支配地位的一个重要条件是实施相关行为没有正当理由。《指南》中有哪些具体规定?

回答

根据《反垄断法》第十七条,根据平台经济的特点,《指南》列举了平台经济中的经营者实施低于成本销售、拒绝交易、限制交易、搭售或附加不合理交易条件、差别待遇等行为时可能存在的正当理由。相关经营者实施上述行为不一定构成滥用市场支配地位,实施上述行为有正当理由的,不构成违法行为。

根据不同类型行为的特点,《指南》具体列举了可能有正当理由的案例。例如,《指南》规定了低于成本销售的正当理由,包括商业实践中常见的情况,如吸引新用户和在合理的时间内开展促销活动;关于拒绝交易,《指南》明确指出,影响交易安全的不可抗力,以及交易对方明确表示或实际上没有遵守公平、合理和非歧视性的平台规则,可构成合法理由;关于限制性交易,《指南》澄清,可能的合法理由包括保护交易对手和消费者的利益,保护知识产权、商业秘密或数据安全,以及维持合理的商业模式;关于捆绑或附加不合理的贸易条件和差别待遇,《指南》指出,符合合法的贸易惯例和贸易习惯可能构成合法的理由。考虑到商业行为的复杂性,《指南》还规定了“能够证明行为合法性的其他理由”,并对可能的合法理由作了公开规定。在实践中,如果经营者能够证明实施相关行为是正当的,则不视为滥用市场支配地位。

《指南》所列“正当理由”充分考虑了运营商在商业实践中平台经济领域行为可能存在的商业合理性,旨在保护运营商的正常商业行为,给予其更明确的行为指导。在执法实践中,相关的“正当理由”应当由经营者提出,并提供证据予以证明。

确定平台现场作业人员集中是否需要申报,有哪些问题需要特别注意?

回答

平台经济领域的经营者集中与其他领域的经营者集中适用相同的申报要求,即构成经营者集中且符合申报标准的,应当提前向国务院反垄断执法机构申报,未申报的,不得实施集中。需要注意的是,之前国家市场监管总局多次强调,协议控制涉及的经营者集中也属于经营者集中审查的范围,这一点在《指南》中再次明确指出。

另一个需要注意的问题是如何计算参与集中运营商的营业额。和其他领域运营商的集中一样,平台经济中运营商的营业额包括销售商品和提供服务的收入。同时,考虑到平台经济的特殊性,《指南》还明确规定,根据不同的行业惯例、收费方式、业务模式以及平台运营商的作用,营业额的计算可能有所不同。对于只提供信息匹配、佣金等服务费的平台运营商,可根据平台收取的服务费和平台的其他收入计算营业额;如果平台运营方在平台一侧参与市场竞争或起主导作用,也可以计算平台涉及的交易金额。总的来说,《指南》对经营者集中申报标准做了更清晰的解释,有利于平台经济中的经营者判断相关集中行为是否需要申报,进一步降低了经营者违法实施集中的法律风险。

国务院反垄断执法机构在什么情况下会对不符合举报标准的经营者进行主动调查?

回答

根据《国务院关于经营者集中申报标准的规定》第四条,经营者集中不符合申报标准,但按照规定程序收集的事实和证据表明经营者集中具有或者可能具有消除或者限制竞争效果的,应当依法进行调查。作出这一规定的主要原因是我国采用营业额作为申报标准,部分经营者由于经营模式、前期投入、发展阶段等因素导致营业额偏低,但其参与的经营者集中可能对市场竞争产生较大影响,需要国务院反垄断执法机构进行审查,防止相关市场竞争被排斥和限制。平台经济领域的运营商比较集中,由于新业态、新模式的特点,或者涉及初创企业、新兴平台,可能更容易发生这种情况。

根据上述规定,如果按照规定程序收集的事实和证据表明经营者集中具有或者可能具有消除或者限制竞争的效果,国务院反垄断执法机构将重点依法对该经营者进行调查。《经营者集中审查暂行规定》进一步明确“事实和证据应当依照本规定进行收集和调查”,增强了上述规定的可操作性。同时,根据实践经验和理论研究成果,《指南》对国务院反垄断执法机构重点关注的平台经济中的经营者集中类型进行了指导,包括参与集中的一个经营者是初创企业或新兴平台,参与集中的经营者由于采用免费或低价模式,营业额较低,相关市场集中度较高,竞争对手较少。平台经济中上述各类经营者集中,不符合申报标准但具有或者可能具有消除或者限制竞争效果的,由国务院反垄断执法机构依法查处。

此外,考虑到平台经济中经营者集中的复杂性,《指南》明确,对于不符合申报标准的经营者,经营者可以积极向国务院反垄断执法机构申报,以规避相关法律风险。

国务院反垄断执法机构在审查运营商在平台经济中的集中度时,主要考虑了哪些因素?

回答

审查平台经济等领域的经营者集中是以《反垄断法》第二十七条为依据的,需要考虑参与集中的经营者的市场份额和市场支配力、相关市场的市场集中度以及集中度对市场进入、技术进步、消费者、其他相关经营者和国民经济发展的影响。《经营者集中审查暂行规定》第二十六条至第三十条对上述考虑进行了逐项细化,也适用于平台经济中的经营者集中。考虑到平台经济的特点,《指南》还将以下情况列为需要考虑的特殊因素,为运营商依法合规运营提供了更清晰的指导。

首先,计算传统行业运营商的市场份额,通常可以采用销售额、销量、产量、产能、中标项目数等指标。计算平台经济中运营商的市场份额,可能需要使用交易量、交易量、活跃用户、点击量、使用时间或其他指标,评估运营商市场份额在较长时间内的动态变化趋势。

第二,评估平台经济中运营商的市场控制力,可能需要考虑运营商是否对关键和稀缺资源拥有专有权以及这种专有权的持续时间、平台用户的粘性和多样性、运营商掌握和处理数据的能力、控制数据接口、渗透或扩展到其他市场的能力、运营商的盈利能力和利润率水平、技术创新的频率和速度、商品的生命周期、是否存在或可能存在破坏性创新等因素。

第三,评估平台经济下运营商集中度对市场进入的影响,可能需要考虑市场进入的难度、运营商获得技术、知识产权、数据、渠道、用户等必要资源和设施的情况、进入相关市场所需的资本投资规模、用户在成本、数据迁移、协商、学习、搜索等方面的转换成本。

第四,评估平台经济中运营商集中度对技术进步的影响,可能需要考虑初创企业和新兴平台的收购是否会影响创新等因素。

第五,评估平台经济中运营商集中度对消费者的影响,可能需要特别关注运营商是否有能力和动机区别对待不同的消费者群体,不恰当地使用消费者数据,从而损害消费者利益。

此外,指南还明确评估了运营商集中在平台经济领域的竞争影响。可能还需要综合考虑平台的双边或多边业务以及运营商从事的其他业务,评估直接和间接的网络外部性。

《指南》的特别一章规定,要依法制止滥用行政权力排除和限制竞争。主要考虑什么?

回答

滥用行政权力排除和限制竞争,本质上是行政主体对市场竞争的不当或过度干预,未能正确处理政府与市场的关系。由于这种行为具有一定的行政强制力,通常会严重损害市场公平竞争和消费者合法权益,不利于形成高效、规范、公平的国内统一市场,不利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。因此,我国《反垄断法》不仅规定了经营者的垄断行为,而且明确禁止行政机关和法律法规授权的组织滥用行政权力排除和限制竞争。

体制改革以来,反垄断执法机构坚持依法行政,认真落实党中央、国务院的决策部署,不断加强行政权力排除和限制竞争的执法力度,依法查处136起行政权力排除和限制竞争案件,促进有效市场与有为政府更好结合,坚决维护全国统一市场,为包括平台经济领域经营者在内的各类市场主体创造公平竞争的市场环境。随着我国平台经济的蓬勃发展,行政机关在行使行政职能的过程中,可能会实施一些涉及平台经济领域经营者的行为,对市场竞争产生一定的影响。为了保障市场公平竞争,促进平台经济持续健康发展,有必要及时总结执法经验,在《指南》中设立相关条款,规范滥用行政权力排除和限制平台经济领域竞争的行为,不仅可以提高执法透明度,统一执法标准,还可以为行政主体提供重要指导,提高平台经济领域经营者相关交易的确定性。

《指南》中关于规制滥用行政权力排除和限制竞争的相关规定主要包括以下内容:

第一,明确执法依据。《指南》明确指出,《反垄断法》的基本制度、监管原则和分析框架也适用于平台经济。法律法规授权的具有管理公共事务职能的行政机关和组织在平台经济领域实施涉及市场主体的行政行为时,必须严格遵守《反垄断法》,不得滥用行政权力排除或者限制竞争。反垄断执法机构依据《反垄断法》等法律法规,对滥用行政权力排除、限制平台经济领域竞争的行为进行查处,并可以依法提出处理建议。

二是细化行为。《反垄断法》关于制止滥用行政权力排除和限制竞争的规定的比较原则。为了更好地体现平台经济的特点,为行政主体依法行使行政职能提供指导,《指南》逐一列举了可能滥用行政权力排除和限制竞争的行为,细化了限制交易、阻碍商品自由流通、限制招标投标、限制投资、强制实施垄断行为、制定含有排除和限制竞争的规定等违法行为的具体形式,有利于提高《指南》的可操作性。

第三,注意工作联系。为了防止和制止滥用行政权力排除和限制竞争,应当将事前公平竞争审查与事后滥用行政权力排除和限制竞争的执法相结合。公平竞争审查应坚持全面审查,不断提高审查质量,从源头上防止滥用行政权力排斥和限制竞争。滥用行政权力排除和限制竞争执法应继续加大力度,高挂反垄断之剑,打击公平竞争审查的“漏网之鱼”,坚决维护全国统一市场。为此,《指南》专门设立了公平竞争审查条款,以实现两者的有机结合,形成合力,切实维护平台经济中公平竞争的市场环境。

如果平台经济中的经营者因为政府部门滥用行政权力排斥和限制竞争而实施垄断行为,是否应该承担相应的法律责任?

回答

具有管理公共事务职能的法律法规授权的行政机关和组织在平台经济领域滥用行政权力,实施消除和限制竞争行为的,行政主体应当首先承担相应的法律责任,平台经济相关领域的经营者也应当承担相应的法律责任。具体而言,它包括:

第一,根据《反垄断法》第五十一条,具有管理公共事务职能的法律、法规授权的行政机关和组织在平台经济中滥用行政权力,实施排除、限制竞争行为的,应当承担相应的法律责任,即上级机关应当责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;反垄断执法机构可以向有关上级机关提出建议,要求依法处理。

二、根据《禁止垄断协议暂行规定》第三十二条第四款,经营者因具有管理公共事务职能的法律、法规授权的行政机关和组织滥用行政权力达成垄断协议的,依照前款规定处理。经营者能够证明其达成的垄断协议是因被动遵守行政命令造成的,可以依法从轻或者减轻处罚。《禁止滥用市场地位暂行规定》第三十七条第三款“经营者因具有管理公共事务职能的法律、法规授权的行政机关和组织滥用行政权力、滥用市场支配地位的,依照前款规定处理。经营者能够证明其滥用市场支配地位是因被动遵守行政命令造成的,可以依法从轻或者减轻处罚。平台经济中的经营者自然不能因为行政垄断行为的存在而免除相应的法律责任,但经营者可以证明其垄断行为是因被动遵守行政命令所致,可以依法从轻或者减轻处罚。

因此,平台经济中的经营者在参与具有管理公共事务职能的行政机关和法律法规授权的组织实施的涉及平台经济市场主体的行政行为时,应当及时评估相应的法律风险,按照法律法规进行生产经营,避免违反《反垄断法》。


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